Lof voor Olaf


Terwijl alle ogen gericht zijn op de discussie over de nieuwe Europese begroting, blijft de aandacht voor hoe Europa het geld effectief besteedt, beperkt. Uit onderzoek blijkt zelfs dat geld uit bewezen fraudezaken maar zelden wordt teruggevorderd.


Op de ruime tafel in het Berlaymontbureau van Europees commissaris voor Fraudebestrijding Siim Kallas ligt het nummer van Knack waarmee in België een doorbraak werd geforceerd voor het openbaar maken van de ontvangers van landbouwsubsidies. Kallas kijkt uiterst tevreden en geamuseerd. Na het verschijnen van Knack had premier Guy Verhofstadt (VLD) federaal minister van Landbouw, Sabine Laruelle (MR), gesommeerd om ook de federale gegevens over de exportsubsidies openbaar te maken. Terwijl eerst wetten en praktische bezwaren in de weg stonden, volstond plots één telefoontje om de informatie bekend te maken. De federale en de Vlaamse overheid publiceerden in oktober voor het eerst cijfers over de landbouwsubsidies en volgden daarmee een trend: eerder hadden al Denemarken, Nederland, Zweden, Finland, Slovenië, het Ver- enigd Koninkrijk en Estland hun cijfers in de openbaarheid gebracht. In Wallonië blijven ze het been stijf houden. De verantwoordelijken van het Waals Gewest baseren zich op de wet ter bescherming van de privacy en voegen er in een brief van 24 november 2005 aan Knack aan toe: 'De controle op het correct gebruik van Europese fondsen is verzekerd door strikte auditprocedures van zowel de Waalse regering als van de Europese Commissie zelf.' Geen twijfel mogelijk dus. Transparantie is niet nodig bij onze zuiderburen.

'In Estland zijn de gegevens openbaar sinds de landbouwsubsidies er bestaan', zegt commissaris Kallas. 'Waarom is dat niet overal zo in Europa? Als we een debat willen voeren over de subsidies, moet de publieke opinie weten waar het precies over gaat. Meer nog, een gebrek aan transparantie zal het wantrouwen van de burgers ten aanzien van de Europese Unie alleen nog maar doen toenemen.'

Met het European Transparancy Initiative(ETI), dat hij eind oktober introduceerde, wil Kallas van de hele Europese besluitvorming en het beleid een glazen huis maken. Volgens dat plan moeten alle begunstigden van om het even welke subsidie openbaar worden. Wat Kallas wil, is niets meer dan openheid: verantwoording voor wat er met het belastinggeld gebeurt. Waar gaat het over? Zeker is dat de Europese Unie in 2004 zo'n 43,5 miljard euro aan landbouwsubsidies uitgaf - zo'n 42 procent van de EU-begroting. Landbouw blijft immers een van de belangrijkste, gemeenschappelijke Europese beleidsdomeinen. Dankzij de openbare cijfers werd duidelijk dat een groot deel daarvan grote agro-industriële bedrijven ten goede komt, niet zozeer de familiale landbouw.

Zwarte lijst
Kallas' ETI zou de fraude moeten helpen indammen. 'Hoe meer openheid, hoe kleiner de kans dat grote fraudezaken zich herhalen', zegt hij. 'Zo waren er de bekende voorbeelden van de olijfboomtelers die tien keer meer subsidies kregen dan collega-boeren in exact dezelfde omstandigheden. Het Europese antifraudebureau Olaf zou meer ruimte moeten krijgen om te communiceren over zijn onderzoeken. Meestal heeft zoiets een preventief effect.'

Opsporingsambtenaren van de Europese Commissie kunnen dat alleen maar beamen: 'Transparantie werkt vaak ontradend. Sinds 1995 bestaat er een soort van zwarte lijst van frauderende bedrijven die ten onrechte meer dan 100.000 euro per jaar ontvangen. Deze praktijk van naming and shaming zou een dubbel effect hebben. De overheid van het land waar zo'n frauderend bedrijf gevestigd is, zou dat bedrijf extra moeten controleren. Bovendien doen bedrijven er omwille van hun imago alles aan om niet op deze lijst terecht te komen.' De zwarte lijst is vandaag nog niet openbaar gemaakt. Maar de Europese Commissie overweegt om dat wel te doen - zoals bij gevallen van corruptie al gebeurt, bijvoorbeeld bij de Wereldbank.

Toch bleek de 'schaamtelijst' niet altijd even zinvol. Volgens opsporingsambtenaren en leden van de Europese Rekenkamer staan er vandaag welgeteld 44 bedrijven uit de hele Europese Unie op de lijst. 'De lidstaten hebben wel de plicht om elke onregelmatigheid bij Olaf te melden. Maar vooral om praktische redenen wordt een frauderend bedrijf niet altijd meteen vermeld op de zwarte lijst. Stel dat er een probleem zou zijn met een container van Unilever, dan is het logistiek onmogelijk om elke container van dat bedrijf te blokkeren. Bovendien kan een lidstaat forse schadeclaims verwachten als blijkt dat een firma onterecht op de zwarte lijst is terechtgekomen.'

Eigen geld eerst
Kallas wil de koe bij de hoorns vatten. Hoewel hij, tijdens onze ontmoeting, fraude met subsidies toch lijkt te minimaliseren. Er is eerder sprake van 'administratieve fouten' of 'onregelmatigheden' dan wel van malafide fraude, meent hij. Een nogal formalistische benadering: voor hem kun je pas van fraude spreken als er een rechterlijke uitspraak ligt. Europese opsporingsambtenaren schatten dat zeker tien procent van alle gerapporteerde onregelmatigheden echt frauduleus is. Bovendien wordt lang niet elke 'onregelmatigheid' ontdekt.

Hoe groot is het probleem dan werkelijk? Uit het jongste jaarverslag 2004 van Olaf blijkt dat (in de periode waarover wordt gerapporteerd) van alle nieuw geopende onderzoeken 19 procent (ofwel 141 zaken) gaat over landbouwfraude. Samengeteld bedraagt de waarde van alle lopende onderzoeken naar landbouwfraude 272 miljoen euro. Het gaat dan voornamelijk over fraude bij de exportsubsidies en in de suiker-, vlees-, groente- en fruitsector.

De Europese Rekenkamer publiceerde begin november het jaarverslag over 2004: 'Evenals in voorgaande jaren vond de Rekenkamer telkens weer bewijzen dat de GLB-uitgaven (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) in hun geheel beschouwd en op basis van alle beschikbare bewijzen nog steeds significante fouten bevatten.' De Rekenkamer signaleert uiteenlopende risico's en gebreken met GLB-uitgaven. Vorig jaar rapporteerden de lidstaten 3237 nieuwe 'onregelmatigheden' voor een bedrag van 82 miljoen euro.

Uit een recent rapport van de Europese Rekenkamer bleek bovendien dat driekwart van de ruim drie miljard euro aan landbouwsubsidies, waarvan de afgelopen dertig jaar is aangetoond dat er mee gefraudeerd werd, nooit gerecupereerd werd. Kallas: 'Er is inmiddels een task group van Olaf en het directoraat-generaal Landbouw opgericht om dit probleem aan te pakken. Maar we blijven op juridische problemen stoten. Alleen al omdat het erg lastig is om geld van lidstaten terug te vorderen. Per slot van rekening kunnen ze altijd argumenteren dat het in oorsprong hún geld is.'

Met andere woorden: zelfs als er duidelijk sprake is van fraude en er een juridische veroordeling ligt, dan nog wordt het geld amper teruggevorderd. Het behoort niet tot de prioriteiten van de lidstaten. Die zijn vooral bezorgd over de grootte van hun bijdrage aan de Europese Unie - van een correcte besteding van die middelen liggen ze minder wakker. Dat blijkt ook uit statistieken in interne rapporten van de Europese Commissie. Zeker, de lidstaten melden meer gevallen van fraude en onregelmatigheden, maar vaak doen ze dat zodanig laat, dat het moeilijk wordt om nog een onderzoek uit te voeren.

Bart Staes (Groen!), die al jaren lid is van de Budgetcontrolecommissie (Cocobu) in het Europees parlement, is bezorgd over het jongste rapport van de Rekenkamer: 'Het Europese boekhoudsysteem biedt om te beginnen geen enkele waarborg dat alle activa en passiva geboekt zijn. Voor het elfde jaar op rij is de Rekenkamer bovendien niet in staat een positieve betrouwbaarheidsverklaring af te leveren. De reden is duidelijk: de toezicht- en controlesys- temen laten te wensen over, en er zijn grove fouten bij de betalingen. Let wel, we spreken over meer dan vier vijfde van de totale Europese begroting van 105 miljard. De kern van het probleem is dat het beheer en het toezicht op het overgrote deel van de begroting gedeeld worden met de lidstaten. De ministers van Financiën weigeren ter zake hun verantwoordelijkheid op te nemen.'

Zoals wel vaker gebeurt, voeren veel lidstaten zo in het geniep een anti-Europees beleid. De fraude met Europese subsidies is negatief voor het imago van de EU, terwijl het de lidstaten zijn die verantwoordelijk zijn voor de bulk van de uitgaven én de controles. In 1996 werd België stevig op de vingers getikt door de Commissie omdat het te weinig landbouwcontroles had uitgevoerd. De toenmalige bevoegde minister van Landbouw was Karel Pinxten (toen CVP, nu VLD). Weldra wordt hij het Belgische lid van de Europese Rekenkamer.

Melkpoeder en slachtafval
Is er sindsdien iets veranderd? Bij de Europese Commissie vindt men van wel. Toch blijft de vraag wat de lidstaten bij strengere controles te winnen hebben. Een speurder: 'De lidstaten krijgen hun subsidies pas betaald zodra ze een bepaald percentage controles bij de begunstigden hebben uitgevoerd. Omdat de Commissie daarop audits uitvoert, heeft de lidstaat wel degelijk belang bij die controles.'

De praktijk, die is taai. Al vaker is gebleken dat de Commissie de jacht inzet op de kleine vissen, en sommige boeren met de grootste strengheid vervolgt wegens kleine en formele fouten. Intussen laat ze de grote vissen zwemmen.

Een voorbeeld. Begin jaren negentig raakte zuivelgigant Ecoval in opspraak omdat Olaf het bedrijf ervan verdacht wel 17 miljoen euro subsidies voor de export van melkpoeder te hebben opgestreken, terwijl er geen echte export was. De zaak werd in 1996 geseponeerd. De schatrijke topman van Ecoval, Piet Van Waeyenberghe, pochte begin oktober nog in Trends dat de zaak als een nachtkaars is uitgegaan. Maar opsporingsambtenaren bij de Europese Commissie laten verstaan dat dit wel degelijk een ernstige zaak was.

Een Europees speurder herinnert aan de vleesfraude van de Belgische firma Tragex Gel die in 1996 aan het licht kwam. Slachtafval en mogelijk met BSE besmet vlees werden toen naar Oost-Europa uitgevoerd. 'Het was een zaak met tal van harde bewijzen. Toch duurde het acht jaar voor er begin september uiteindelijk veroordelingen werden uitgesproken.'

Frustratie en voorkennis
Bij Olaf en bij de Europese Commissie laat men er geen enkele twijfel over bestaan: de frustratie is groot over de dossiers die jarenlang blijven aanslepen.

Eind 2003 bijvoorbeeld viel de Belgische, Franse en Nederlandse politie binnen bij het directoraat-generaal Landbouw van de Europese Commissie en bij graanhandelaren in Rotterdam en Parijs. Zeven personen werden opgepakt op verdenking van fraude met graanprijzen, corruptie en de vorming van een criminele vereniging. Een Europese ambtenaar zou informatie over de interventiegraanprijzen hebben doorgespeeld aan graanhandelaren. Met die voorkennis konden ze op de markt veel geld verdienen. Sindsdien is nog weinig van de zaak vernomen.

Bij het federaal parket, waar men in principe de Olaf-onderzoeken moet coördineren, stellen de bevoegde magistraten dat de 'graanfraude een zéér groot dossier is, een van de belangrijkste van Olaf', dat nu bij onderzoeksrechter Jean-Claude Van Espen ligt. Een federaal magistraat: 'Ik hoop dat het dossier zo snel mogelijk naar hier wordt overgedragen. Maar dat zal van Van Espen afhangen. Het onderzoek is zeer uitgebreid, maar het is niet af. Het kan nog jaren duren voor de beklaagden voor de rechtbank komen.'

Begin september 2005 sprak advocaat-generaal Francis Desterbeck van het hof van beroep in Gent openlijk zijn ergernis uit over de slechte opvolging van de fraudezaken die Olaf aflevert. 'Het Olaf-jaarverslag is ontnuchterende literatuur wat de samenwerking tussen Olaf en de justitiële autoriteiten van de lidstaten betreft.' Desterbeck signaleert dat er van de 341 Olaf-onderzoeken die eind vorig jaar waren afgewerkt, 214 in behandeling waren bij de nationale parketten. Slechts 21 onderzoeken leidden tot een strafproces.

Desterbeck: 'Opvallend is de wanverhouding tussen het grote aantal verslagen dat Olaf aan de lidstaten overmaakt, en het geringe aantal eindbeslissingen door de strafrechtelijke machten. Voor een deel is de verklaring, vrees ik, te zoeken bij een fundamenteel onbegrip door de justitiële autoriteiten van de lidstaten of minstens een gebrek aan kennis over de functie van Olaf in het algemeen en de bewijswaarde van hun verslagen in het bijzonder.'

Nochtans zou de 'efficiënte gerechtelijke opvolging' van Olaf-onderzoek een 'logisch gevolg moeten zijn van de loyauteit waartoe de nationale overheden volgens de Europese wetgeving verplicht zijn'. Helaas is precies die loyauteit in vele Europese hoofdsteden ver te zoeken.

Boter op het hoofd?
Hoe staat het trouwens met het onderzoek naar de Italiaanse boterfraude? Het loopt, zo luidt het. Toch dreigt de zaak tegen de twee grote en ruim gesubsidieerde Belgische voedingsbedrijven, Aveve (Boerenbond) en het Waalse Corman, ook weer in de vergetelheid te geraken. In 1999 al legde Olaf een systeem bloot waarbij voor in Italië geproduceerde namaakboter Duitse, Franse en Belgische bedrijven ten onrechte Europese landbouwsubsidies opstreken. Maar zes jaar later is de zaak nog steeds niet afgerond. Afgelopen zomer eiste het Europees parlement duidelijkheid over het onderzoek en het terugvorderen van liefst 100 miljoen euro aan onrechtmatig betaalde subsidies. Maar zover zal het wellicht nooit komen, vreest men onder andere bij Olaf.

In de zomer van 2000 stelde het Belgische betaal- en controleorgaan voor landbouwsubsidies (BIRB) zich al burgerlijke partij, de zaken belandden bij de lokale parketten van Veurne (Aveve) en Verviers (Corman). De zaak leek met een sisser te zullen aflopen. In 2003 kreeg het BIRB plots bergen nieuwe informatie van Olaf. Daarop liet het onderzoeken uitvoeren door controleorganen en labs, wat geen sluitend resultaat opleverde. Het BIRB speelde alle informatie door aan de twee parketten, maar kreeg sindsdien nog amper een reactie. Bij het parket in Veurne laat men weten dat het een heel ingewikkelde kwestie is, en dat er nog vele andere dossiers wachten.

Wat denken ze bij het federale parket? Federale magistraten Jean-Pascal Thoreau (financieel onderzoek) en Jean-Louis Prignon (economische zaken, vroeger betrokken bij de zaak-Cools) stellen dat dit soort financiële materies niet tot de bevoegdheden van het federale parket behoren, maar wel opgenomen kunnen worden omdat ze een internationaal aspect bevatten.

Het federale parket is sinds kort trouwens versterkt met drie in financiële kwesties gespecialiseerde magistraten. Geen overbodige luxe, zo blijkt. Volgens Thoreau krijgt Brussel de meeste fraudedossiers te verwerken: 'Waarom? Alleen al omdat Olaf zijn hoofdkantoor in Brussel heeft. Waar kunnen ze hun klachten anders neerleggen? Er zijn 25 lidstaten, maar het eerste aanspreekpunt is het federale parket. Maar we kunnen niet alle Olaf-dossiers behandelen. Gelukkig is het probleem nu gedeeltelijk opgelost. Olaf verdeelt de dossiers nu beter over de lidstaten.'

Voor de toekomst hoopt Prignon dat Olaf ooit zal uitgroeien tot een Europees parket. Door het bijna kinderachtige gekibbel van de Europese leiders lijkt dat voorlopig een nogal utopische gedachte.


Knack, 14-12-2005(Ingrid Van Daele & Hans van Scharen)

__________________
"Never argue with an idiot, they'll just bring you
down to their level and beat you with experience." (c)TB