De Afrika strategie van de Europese Unie: minder vrijblijvend dan ze lijkt

Rein Antonissen


In 2006 ging de aandacht van de Europese Commissie meer dan ooit naar Afrika. Een nieuwe strategie voor het continent, discussies binnen de instellingen, een dure roadshow voor de belangrijkste Europese Commissarissen en tentoonstellingen en conferenties op de Heizel zouden politiek, publiek en ondernemers aanzetten om een tandje bij te steken voor Afrika. Sommigen analisten beschouwen deze initiatieven als pure pr-evenementen om de Europese Commissie in de schijnwerpers te plaatsen. Misschien terecht. Toch mogen we de sluipende en weinig zichtbare effecten van dit soort strategieën niet uit het oog verliezen.


In 2005 stelden Europese NGO’s zich de vraag waarom de Europese Commissie een nieuwe strategie voor Afrika voorstelde(1). De strategie had nauwelijks een juridische betekenis en politiek leek ze weinig relevant. Tal van waarnemers gingen ervan uit dat het verdrag van Cotonou(2) (2000 – 2020) de basis vormde voor het Europees ontwikkelingsbeleid en dat dit niet mocht worden ondergraven. Dit verdrag werd jarenlang onderhandeld tussen de Europese Unie en haar ACP partners (ACP=Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan) en vormde een solide basis voor de relatie met de ontwikkelingslanden uit de ACP groep. Het akkoord legt procedures vast voor onderhandelingen, bepaalt de verdeling van de financiële middelen alsook de instellingen en organisaties voor uitvoering en evaluatie. De klemtoon lag op zelfbeschikking en autonomie om de eigen prioriteiten vast te leggen, op participatie, democratisering en een preferentieel handelsregime voor producten uit de ACP.

De nieuwe strategie voor Afrika die in december 2005 werd gelanceerd, werd door de instellingen geduwd en moest dienen als smeermiddel om de beleidsvoorstellen in 2006 en 2007 gestalte te geven. Meer nog, vandaag wordt het pas duidelijk hoezeer de voorstellen uit die strategie van de Europees Commissaris voor Ontwikkelingssamenwerking, Louis Michel, de prioriteiten doen verschuiven. Ze leiden ook tot een drastische herkanalisering van de middelen.


Een Europese strategie voor Afrika: beloftes en prioriteiten

"…De volgende EU interventiedomeinen worden gezien als voorwaarden voor het bereiken van de Millennium doelstellingen (vrede en veiligheid en goed bestuur), domeinen die de noodzakelijke omgeving creëren voor de Millennium doelstellingen (economische groei, handel en interconnectiviteit) en interventiedomeinen die op directe manier helpen de Millennium Doelstellingen te bereiken (sociale cohesie, menswaardig werk, gender, milieu…). Deze doelstellingen moeten ondersteund worden - vooral in landen in de nabijheid van de Europese Unie - met middelen voor economische integratie en politieke samenwerking met de EU. Dit samen vormt de Unie’s gemeenschappelijk en coherent antwoord op de uitdagingen waar Afrika voor staat"(3).

Het is duidelijk: voor de Europese Unie staat vrede en veiligheid, goed bestuur, economische groei, handel en ‘interconnectiviteit’ vandaag hoger op de prioriteitenlijst dan in het verleden. Toen ging de aandacht vooral naar rurale ontwikkeling en -in mindere mate- naar onderwijs en gezondheidszorg. De agenda van Commissaris Louis Michel past daarmee veel meer in het plaatje van de andere internationale financiële instellingen (IFI’s) zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. Tegelijk wil de Europese Commissie een antwoord bieden op "de opkomst van een aantal nieuwe externe spelers" (Brazilië, India and China). Met name voor olie en grondstoffen speelt China in toenemende mate een rol buiten het klassieke ontwikkelingswereldje (waar hulp veelal gekoppeld wordt aan een aantal voorwaarden). Ook de ondersteuning van stabiele landen in Afrika waar politieke stabiliteit en regionale integratie hand in hand gaan, staan hoog op het favorietenlijstje.

In Javier Solana’s (Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands beleid) bijdrage aan het debat over de Afrika-strategie wordt het belang van deze strategie nog eens onderstreept (en de kloof met bestaande verdragen nog maar eens benadrukt) en eveneens aangegeven hoe de uitdagingen volgens Europa vooral ook door Afrika moeten worden opgelost. "Een herziening van de strategie is aangewezen en wel voor de volgende redenen: allereerst omwille van de bestaande link tussen ontwikkeling, vrede en veiligheid en mensenrechten die steeds meer wordt gemaakt, en ten tweede omwille van de hervormingen binnen de EU die nieuwe kansen bieden om tot een inclusieve aanpak te komen (verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en een Europees Veiligheids- en Defensie beleid). De grootste uitdagingen voor de Europese Unie -migratie, energie, politieke islam, terrorisme en klimaatswijzigingen- moeten ook in Afrika aangepakt worden"(4).

Het antwoord van de Europese Commissie? Hoewel de ondersteuning van de Millennium doelstellingen op de derde plaats in het prioriteitenlijstje blijft staan, gaat vooral aandacht naar "veiligheids en vredesvraagstukken" en het "creëren van een gezonde economische omgeving". De strategie heeft ook opvallend veel geïntegreerd van de voorstellen van Solana: "Om de voorwaarden voor ontwikkeling en democratie in te vullen, moeten we vrede en veiligheid brengen in Afrika. Het sleutelinstrument dat ter beschikking staat voor Afrika is het Europees Veiligheids en Defensie Beleid. Het moet dan ook voldoende gefinancierd worden"(5). Meer politieke ruimte en middelen dus voor Afrikaanse vredestroepen, de strijd tegen wapens voor massavernietiging, etc..en, last but not least, het nastreven van een agenda van goed bestuur in de partnerlanden (zonder dat die agenda evenwel duidelijk wordt gedefinieerd).

Het creëren van een gezonde economische omgeving probeert de Europese Commissie op haar eigen manier in te vullen. Prioritair daarbij is de vorming van regionale markten in Afrika, toename van de markttoegang en de handel, en het afdwingen van afspraken die verdergaan dan wat binnen de WTO werd afgesproken. Kortweg wil de Europese Unie via de Economische Partnerschap Akkoorden "de markttoegang verbeteren en de afkomstregels vereenvoudigen, harmoniseren en meer ontwikkelingsvriendelijk maken"(6). Zoals Commissaris Mandelsohn het stelt: "Zorgvuldig opgezette en ambitieuze bilaterale akkoorden met zorgvuldig uitgekozen partners kan nieuwe handel creëren, de competitiviteit van Europese bedrijven vergroten in sleutelmarkten en de weg vrijmaken voor verdere liberalisering in sectoren waar de WTO-regels nog niet gelden zoals investeringen, competitie en openbare aanbestedingen"(7). Voor wie nog twijfelt aan de intenties van deze Commissie: toegang tot de markten voor Europese bedrijven en verdere liberalisering zijn de sleutelwoorden van het Europees beleid.


Nauwelijks centen op tafel!

In de lente van 2006 bereikten de lidstaten van de Europese Unie een akkoord omtrent het 10de Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). Deze enveloppen worden elke 5 jaar onderhandeld en omvatten quasi de volledige hulp die vanuit de Europese Commissie aan haar partnerlanden wordt gegeven. Het 10de EOF bedraagt zo’n 22,7 miljard € voor de periode 2008-2013. De pot middelen wordt verdeeld volgens de principes, werkwijze en implementatieprocedures die werden vastgelegd in het akkoord van Cotonou. Maar het is duidelijk dat de strategie voor Afrika (opgemaakt door Louis Michel in 2005) tot doel had die onderhandelingen omtrent de verdeling van de middelen bij te sturen. Zo zullen meer middelen vrijgemaakt worden voor de regionale enveloppen (verhoudingsgewijs meer middelen voor de Afrikaanse regionale entiteiten dan voor de regionale entiteiten in de Caraïben en de Stille Oceaan) en de horizontale fondsen(8). Dit ten koste van de enveloppen per land. Er gaan onder het 10de EOF meer middelen naar horizontale fondsen als de ‘vredesfaciliteit’ (meer dan 700 miljoen € de komende jaren), de ‘waterfaciliteit’ en ‘energie- en infrastructuur faciliteit’, meer middelen voor goed bestuur en regionale integratie en een significante vermindering van middelen voor rurale ontwikkeling, gezondheid en onderwijs. De investeringen in sociale sectoren worden dus aan de kant gezet.

Misschien nog belangrijker is het feit dat het hele ratificatieproces voor het 10de EOF -nu dit via 25 Europese parlementen dient te worden goedgekeurd- een stevige domper zet op de effectiviteithype die ingang vindt in de ontwikkelingswereld. Analisten stellen vast dat het tussen 13 en 20 jaar zal duren alvorens de Europese Commissie de middelen effectief krijgt uitbetaald en dat een belangrijk deel van die beloofde middelen -aan het einde van het jaar- terugvloeit naar de begroting van de lidstaten.


De Europese Unie verdeelt en heerst

De Europese belangen zijn terug van weggeweest. Gedaan met de ondersteuning van rurale ontwikkeling, gezondheidszorg en onderwijs. Weg met het autonoom en zelf bepalen van de prioriteiten. Er zijn nu financiële stimulansen voor de beste leerlingen uit de groep. De Europese Unie wil goed bestuur en markttoegang voor haar eigen producten op de agenda. Meer middelen voor vredesoperaties en opnieuw investeringen voor grote infrastructuurprojecten. Of de effectieve betalingen wel gaan volgen zal nog moeten blijken, maar de politieke agenda is gezet. Wie zei nu weer dat een Europees Commissaris weinig in de pap had te brokken en deze Commissie de zwakste ooit was ?


Noten:

(1) Commission of the European Union (2005), EU Strategy for Africa: Towards a Euro – African pact to accelerate Africa’s development, http://www.europe-cares.org/africa/eu_strategy_en.html

(2) The Cotonou Agreement, http://ec.europa.eu/development/bod...ou/index_en.htm

(3)Commission of the European Union (2005), EU Strategy for Africa: Towards a Euro – African pact to accelerate Africa’s development, p. 3 - http://www.europe-cares.org/africa/eu_strategy_en.html

(4) Contribution by SG/HR Javier Solana to the EU Strategy for Africa (2005)

(5) Contribution by SG/HR Javier Solana to the EU Strategy for Africa (2005)

(6) Commission of the European Union (2005), EU Strategy for Africa: Towards a Euro – African pact to accelerate Africa’s development, http://www.europe-cares.org/africa/eu_strategy_en.html

(7) Speech Mandelson (2006), http://ec.europa.eu/commission_barr.../sppm118_en.htm

(8) Besluitvorming voor toekenning van middelen verloopt hier via Commissie en niet via de National Authorising Officer in het partnerland.

Rein Antonissen is studiemedewerker Europees beleid bij 11.11.11, Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging.


Uitpers, nr. 83, 8ste jg., februari 2007

__________________
"Never argue with an idiot, they'll just bring you
down to their level and beat you with experience." (c)TB