Democratie zit tussen ja en nee


Het referendum als hoogmis van de directe democratie? In de praktijk meestal niet, schrijven Stef Keunen en Daan Bijnens.


Het referendum lijkt de opperste vorm van democratie: de burger spreekt zich rechtstreeks uit over een bepaalde aangelegenheid. Principieel is daar niets mis mee. Laten we evenwel alle clichés achterwege, dan stellen we enkele nevenwerkingen vast. Het democratisch karakter van referenda valt door enkele recente toepassingen ervan ten zeerste te betwijfelen. De referenda in Hongarije (over het Europese spreidingsplan voor vluchtelingen), in Colombia (over het vredesakkoord met de Farc) en het Brexit-referendum illustreren dat als geen ander. De voorbeelden van referenda waarbij de impact van de overheid en andere politieke spelers op de uitkomst groot is, zijn legio.

Allereerst is het opstellen van een neutrale vraag cruciaal om een referendum als democratisch instrument een kans op slagen te geven. Een vraag over het verplichte Europese spreidingsplan voor vluchtelingen, zoals in Hongarije, of over het associatieverdrag van de Europese Unie met Oekraïne eerder dit jaar in Nederland, is niet bepaald neutraal. De negatieve perceptie die in beide landen leeft ten aanzien van de Europese Unie – en die door politieke spelers wordt veruitwendigd – maakt integraal deel uit van deze vraagstelling en de context waarin het referendum wordt georganiseerd. Mag van een behoorlijke overheid niet worden verwacht dat zij bij het gebruik van referenda dit instrument op zijn minst alle kans van slagen geeft door een neutrale vraagstelling? In een rechtsstaat zou dit antwoord volmondig ‘ja’ moeten zijn. De realiteit is evenwel anders; zeker wanneer de overheid, zoals in Hongarije, exponentieel veel geld spendeert om de beslissing van de bevolking te beïnvloeden in een welbepaalde richting. Heel wat referenda beogen overigens niet de maximale democratische besluitvorming en participatie, maar dienen een andere politieke agenda.


Het juiste perspectief

Niet alleen in de vraagstelling, maar ook in de verspreiding van informatie schuilt gevaar voor de perceptie van de burger. Zelfs een neutrale vraagstelling die gepaard gaat met gekleurde informatie stuurt de interpretatie van een vraag in een bepaalde richting. Het verspreiden van onduidelijke – of erger: onjuiste – informatie vormt een inbreuk op het recht van de burgers op actieve openbaarheid. Het Brexit-referendum zal over enkele decennia niet alleen worden herinnerd als een exit uit de Europese Unie, maar ook als het ‘misleidende referendum’. De ‘doos van Pandora’ werd vakkundig gesloten gehouden door voorstanders van een Brexit, via loze beloften en populistische voorwendsels. Na de ‘overwinning’ kwam evenwel het deksel eraf.

Daarnaast moet de uitslag van referenda in het juiste perspectief worden geplaatst. De Hongaarse premier Orban beschouwde het referendum over het Europese spreidingsplan als zeer succesvol en als een overwinning op de Europese Unie. Volgens Orban dringt een grondwetswijziging zich op. Deze uitlatingen creëren de perceptie dat de totale Hongaarse bevolking achter de uitkomst van het referendum staat. De naakte cijfers geven een ander beeld. Hoewel ruim 95 procent van de stemmen tegen de verplichte opname van vluchtelingen bleek, kwam – naargelang van de bron – nauwelijks 45 procent van de Hongaren naar de kiesbureaus. Het vooropgestelde quorum dat minstens 50 procent van de bevolking zich moest uitspreken in het referendum werd niet gehaald. De uitslag van het referendum hoort aldus verbannen te worden naar de Hongaarse ‘constitutionele vuilbak’. De perceptie die Orban voorhoudt, plaatst de democratische rechtsstaat in Hongarije nog meer op de helling.


Opkomstdrempel

Bovendien zouden de gevolgen immens zijn geweest, indien slechts 5 procent van de ‘thuisblijvers’ alsnog was gaan stemmen. In dit geval zou de uitkomst wel constitutioneel geldig zijn geweest, terwijl slechts 50 procent van de burgers een stem zou hebben uitgebracht. De oppositie riep evenwel op niet deel te nemen aan het referendum, zodat het quorum niet zou worden gehaald. Was participatie en betrokkenheid van de burger nu niet een van de voordelen van een referendum? Het Hongaarse voorbeeld leert ons dat een opkomstdrempel een strategisch effect genereert. Bijgevolg moet worden nagedacht over een evenwicht tussen de vereiste opkomstdrempel en het representatieve gehalte van het referendum. Wat als representatief te beschouwen is, vereist een grondig debat. Het is raadzaam dat de Vlaamse parlementsleden deze denkoefening ook maken wanneer ze het wetgevend kader rond de gewestelijke volksraadplegingen opstellen.

Referenda drijven tegenstellingen ten top en de gevolgen voor de politieke en maatschappelijke vrede zijn moeilijk op voorhand in te schatten. Hoewel de trend naar meer directe inspraak van de burger steeds prominenter in beeld komt, verdient het aanbeveling om uiterst omzichtig om te gaan met instrumenten van directe democratie. In het ‘communautaire kruitvat’ dat België heet, is het organiseren van een referendum erg precair. De uitslag kan immers de beleidsmakers voor een voldongen feit plaatsen, wanneer een zorgvuldig onderhandeld compromis terstond van tafel wordt geveegd. Het risico bestaat bovendien dat de uitslag van een referendum in België een communautaire storm zou ontketenen, terwijl het onderwerp in beginsel communautair ongevoelig is. Dat was bijvoorbeeld het geval bij het referendum over de Koningskwestie. De wenselijkheid van referenda over grondwettelijke kwesties is niet alleen in onze federale staat twijfelachtig, maar ook daarbuiten. Of hoe percepties en consequenties daarvan de democratische rechtsstaat op de helling kunnen zetten…


DS, 06-10-2016 (Stef Keunen en Daan Bijnens)

__________________
"Never argue with an idiot, they'll just bring you
down to their level and beat you with experience." (c)TB