Het is ongepast de rechters de schuld te geven


Nemen de rechters het milieubeleid over? Of laten politici te veel steken vallen? Duidelijk dat laatste, schrijft Pieter Leroy.


Bart De Wever gebruikte vorige week grote woorden in De afspraak op vrijdag op Canvas, na het recentste arrest van de Raad van State over de bodemverontreiniging rondom Oosterweel: het grootste infrastructuurproject van Europa, het kloppend hart van de Vlaamse economie en zelfs de Vlaamse welvaart zouden in gevaar zijn. Helaas bood de journalist met dienst geen weerwerk. Collega Mark Elchardus hielp een intellectueel wankel bruggetje naar het migrantenrecht te bouwen. Ook daar waren rechters aan politiek gaan doen. Foei!

De vele recente gevallen van juridisering van het milieubeleid verdienen een juistere interpretatie.

Eerste vaststelling: al zolang over ‘het milieu’ maatschappelijke en politieke reuring bestaat, zijn juridische procedures een belangrijke strategie voor burgers en milieuorganisaties. Dat is niet nieuw. Onder meer via die rechterlijke uitspraken is milieubeleid afgedwongen en is het milieurecht geworden wat het nu is. Nadat eerst op lokaal niveau ook ‘inspraak’ was afgedwongen, heeft het Verdrag van Aarhus (1998) die participatie van burgers en milieugroepen ook Europees erkend. Desondanks moesten ook daarna nog veel juridische gevechten geleverd worden – ook over Oosterweel – om dat recht ook echt te realiseren.

Tweede vaststelling: door die snelle en onsystematische manier van juridiseren (ook nu nog, helaas), is het milieurecht erg ingewikkeld geworden. Zoals op wel meer beleidsterreinen – sinds de coronacrisis is de zorg een bekend voorbeeld – is er sprake van ‘knellende regeldichtheid’, van doorgeschoten juridisering. Zowel de wetgevende als de uitvoerende macht draagt daarvoor verantwoordelijkheid.


Nederland op slot

In 2006 ontstond in Nederland paniek, vergelijkbaar met die over Oosterweel nu: ‘Nederland zit op slot’, zeiden conservatieve politici, werkgevers, bouwbedrijven en hun juridisch adviseurs in koor. De schuldige was gauw gevonden: de milieuregelgeving. Door de lastige combinatie van Europese richtlijnen, hun (soms verkeerde) omzetting in Nederlands recht en het eigen ruimtelijk beleid vielen allerlei projecten stil: Neerlands welvaart was in het geding! In een nog altijd lezenswaardige analyse zocht de Sociaal-Economische Raad (SER, 2006) de oorzaak elders: het milieubeleid had zo weinig prioriteit dat de politiek en de ambtenarij veel te weinig aandacht hadden voor alle regelgeving. De wetgever vond die Europese richtlijnen niet zo van belang, terwijl de regering de ambtenarij aanmoedigde tot een permanente juridische bricolage.

Het rapport van de PFOS-onderzoekscommissie in het Vlaams Parlement stelt op veel vlakken teleur, maar de anekdotische gegevens over onvoldoende belangstelling, gefragmenteerde organisaties, dalende budgetten en gebrek aan personeel voor uitvoering en handhaving komen merkwaardig goed overeen met de vaststellingen van de SER, 15 jaar eerder.

Het is dus met het recente arrest van de Raad van State zoals met de Klimaatzaken (meervoud, want in diverse landen): nadat de wetgever in de jaren 80 en 90 veel milieurecht had geproduceerd, is na 2000 de aandacht voor de uitvoering daarvan weggezakt.


Over bricolage gesproken

Intussen hadden burgers en milieugroepen flink wat ervaring opgedaan met de juridische strategie. Maar, en dat is de derde vaststelling, het streefdoel is niet langer het afdwingen van regelgeving, maar het afdwingen van de uitvoering van die regelgeving. Niet alleen Aarhus bood daartoe ruimte. De klassieke rechtsgronden voor het milieubeleid, menselijke gezondheid voorop, zijn geleidelijk verdiept tot mensenrechten én uitgebreid met een zorgplicht voor overheden. Het is geen toeval dat juist die centraal staan in de juridische argumentatie in Klimaatzaken en dergelijke.

Ook het Oosterweel-arrest gaat over verkeerde toepassing en uitvoering. Natuurlijk is het lastig een project, Oosterweel en tal van andere, uitgevoerd te krijgen in een context van knellende regelgeving. Men is er, ook na veel pogingen tot deregulering, niet in geslaagd een samenhangend en werkbaar kader te creëren. Dat geldt voor Vlaanderen en België, maar ook voor Nederland, Frankrijk en andere West-Europese landen. Helaas kiezen overheden er dan voor hun internationale afspraken, de Europese richtlijnen of hun eigen beleid terzijde te schuiven – lees: niet uit te voeren. Het leverde tot voor kort vooral slepende Europese procedures met ingebrekestellingen op: daar liepen burgers, bedrijven, boeren en politiek niet warm voor. Een Klimaatzaak is ernstiger, al kun je die in België kennelijk nog weer tien jaar vooruitschuiven door eenvoudig in beroep te gaan. De vernietiging van de van bij de start dubieuze Programmatische Aanpak Stikstof – over bricolage gesproken – dwingt tot herziening van het stikstofbeleid op kortere termijn.

Het is flauw, feitelijk onjuist en politiek ongepast de rechters de schuld te geven. Het is de politiek die steken laat vallen. Het is de politiek die, soms uit onnozelheid (‘er is geen schuldige aan te wijzen’), soms welbewust, besluit wetgeving niet (correct) uit te voeren. Burgers hebben alle recht daartegen bezwaar te maken, en kennelijk hebben ze het recht vaak aan hun kant. Het levert, zoals onlangs nog in Frankrijk te zien was, een onrustwekkend groot wantrouwen in de politiek op.

Pieter Leroy, emeritus hoogleraar milieu en beleid (Radboud Universiteit); jarenlang voorzitter van de Vlaamse Milieurapportage (Mira).


DS, 28-04-2022