Wat Darwin over de Oosterweelverbinding schreef


Het Oosterweeldossier had jaren geleden al anders aangepakt moeten worden, vindt LUC HUYSE . Maar ook nu is het niet te laat voor een grondige doorlichting, precies omdat het dossier muurvast zit.


Laten we even teruggaan in de tijd. Het is begin april 2007. De Standaard schrijft op de tweede dag van die maand: ‘Uit een vertrouwelijk rapport van de BAM (Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel) waarop de redactie de hand kon leggen, blijkt dat de enige offerte voor de Oosterweelverbinding die groen licht kreeg van de BAM en die genade vond in de ogen van de adviserende Kwaliteitskamer, niet conform het oorspronkelijke bestek is.' En ‘verschillende afwijkingen maken dat het project goedkoper oogt dan het in werkelijkheid is'. Twee dagen later laat de toenmalige voorzitter van het Vlaams Parlement, Marleen Vanderpoorten, de toenmalige minister-president Yves Leterme, weten dat haar geduld op is. Er komt maar geen antwoord op de vele vragen over het ‘zesde voortgangsrapport grote infrastructuurwerken BAM'. Vanderpoorten: ‘U zult begrijpen, mijnheer de minister-president, dat dit vanuit het oogpunt van het parlementaire controlerecht te betreuren is.' Het weekblad Trends laat op 5 april weten dat de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) er al in januari op gewezen had dat de Vlaamse overheid ondermaats communiceert over de financiële impact van grote infrastructuurwerken. Trends citeert ook de Deense academicus Bent Flyvbjerg, nu hoogleraar in Oxford, die na de analyse van gelijkaardige projecten besloot dat er in de meeste gevallen sprake was van ‘strategic misinterpretation'. ‘Of vrij vertaald, schrijft het blad, leugen en misleiding die bewust worden aangewend om het project effectief van start te doen gaan en hieruit de nodige winstcijfers te puren, op de rug van de belastingbetaler.'

Op drie dagen tijd, meer dan twee jaar geleden, verschijnen teksten die zowat alle ziekten van het Oosterweeldossier in beeld brengen: opgeleukte offertes, slechte communicatie, verzwakte democratische controle, gebrek aan transparantie. Dat doet dromen. What if? Wat als toen de hele besluitvorming op een ander en beter spoor was gezet? Wat als er gebruik was gemaakt van de ervaringen van Bent Flyvbjerg? Deze auteur was hier in 2007 geen illustere onbekende. Op 24 februari 2007 had De Morgen hem opgevoerd in een artikel over de onrealistische kostenramingen van BAM. En nog vroeger, eind augustus 2004, bracht persbureau Belga een verslag over zijn interventie in de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten van de Nederlandse Tweede Kamer.

Flyvbjerg is mijn gids in de verdere verkenning van het Oosterweeldossier. Het materiaal waarmee hij werkt is indrukwekkend: 258 megaprojecten in twintig landen en vijf continenten. Het gaat om spoorwegen, tunnels, bruggen en snelwegen. In negen van de tien gevallen is er sprake van budgetoverschrijding. Voor wegenwerken ligt het gemiddelde tekort op 20procent, voor de bouw van tunnels en bruggen op 40procent. De impact op milieu en omwonenden wordt onderschat, de heilzame invloed op tewerkstelling te hoog geraamd. De prognose van toekomstige verkeersstromen is dikwijls al even gebrekkig. Meestal is er overschatting, waardoor de voorziene inkomsten van tolgelden deels achterwege blijven. Ook vertragingen zijn legio. En het vertrouwen in de politiek loopt schade op. Omdat de overheid bij dergelijke projecten altijd betrokken partij is krijgt zij gewoonlijk de schuld voor wat verkeerd gaat.


Survival of the unfittest

Dat de afweging van kosten en baten zo vaak grote mankementen vertoont, heeft volgens Flyvbjerg drie oorzaken. De technische voorbereiding faalt. Omdat er geen betrouwbare databanken zijn. Of bij gebrek aan ervaring. Er is, ten tweede, een factor van psychologische aard. In de omgang met informatie schuwen mensen dissonanten. We staan open voor wat onze opvattingen bevestigt en sluiten ons af voor wat daar tegen ingaat. (In mijn lessen voor eerstejaars illustreerde ik het verschijnsel van selectieve waarneming aan de hand van een passage in de autobiografie van Charles Darwin. Daarin zegt hij: ‘Elke observatie die tegen mijn bevindingen ingaat, schrijf ik onmiddellijk op, want ik heb er mij op betrapt dat dergelijke informatie vaker en sneller uit het geheugen verdwijnen dan wat mijn theorie bevestigt.') Die diepgewortelde neiging, beweert Flyvbjerg, zorgt bij planners van megaprojecten onbewust voor een blind optimisme: succes is verzekerd, de risico's zijn te verwaarlozen. Welbewuste strategie, ‘planners liegen met cijfers', is de derde en verreweg de belangrijkste bron van ontsporingen. Megaprojecten genereren winst, macht en prestige voor bedrijven, planbureaus en politici. Stevige competitie is onvermijdelijk. Dan lokt het beroep op een opgesmukte voorstelling van zaken: camouflage van kosten en risico's, overdrijving van de baten. Met zo'n aanbod win je de ratrace. ‘Machiavelli's formule' noemt Flyvbjerg dat: (onderschatting van de kosten) + (overschatting van de baten) = (aanvaarding van het project). Uiteraard komt daarbij ook politieke druk spelen. Het resultaat is de ‘survival of the unfittest', Darwin op zijn kop.

Flyvbjerg reist de wereld rond met een alternatief voor deze gang van zaken. Het heet in techneutentaal ‘referentiegroep prognose' (RGP) en is bedoeld als proactieve reality check, als vaccin tegen collectief zelfbedrog. Bij de voorbereiding of evaluatie van een projectvoorstel zijn drie stappen te zetten. Eén: identificeer een aantal vergelijkbare projecten die in binnen- en buitenland al zijn uitgevoerd. Twee: kom op basis van gegevens over de gemiddelde reële kosten en baten ervan tot het profiel van dat type van infrastructuurwerken. Drie: vergelijk het opzet van het eigen project met dat profiel om tot een geobjectiveerde prognose van budget en resultaten te komen. In Nederland is dit scenario in 2006 voor het eerst toegepast. Het ging om het Zuiderzee Lijnproject, het HST traject tussen Lelystad en Groningen. RPG wees uit dat het geplande budget hoogstwaarschijnlijk met 50procent zou overschreden worden. Ook het Britse departement van transport werkt nu met deze formule.


Muurvast

Is RGP nog relevant voor Antwerpen? Waarom niet? Het dossier zit muurvast, zeker nu het in partijpolitiek vaarwater is terecht gekomen. Zo'n externe toetsing van beide tracés — beide, want volkomen immuniteit tegen overmatig optimisme bestaat niet — kan tot een deblokkering leiden. Of op zijn minst tot realisme. Nu rekent de BAM met een mogelijke budgetoverschrijding van 10procent. De kans is groot dat een oefening in RGP dat cijfer zou verdrievoudigen. Meteen zou het hele debat naar een ander niveau verhuizen: wil Vlaanderen dat wel betalen?

Hoe het allemaal ook afloopt, wat in Antwerpen is gebeurd en nog gebeuren is een unieke leerschool. Het zou goed zijn als nu al een cel ‘leren uit Oosterweel' aan het werk kon gaan. Er zijn lessen te trekken uit wat vanaf het prille begin verkeerd is gelopen in de ramingen, de budgettering, de informatie. Maar ook en vooral uit het ontstane democratisch deficit. Want het gaat in het referendum van 18 oktober niet alleen om de evaluatie van een toekomstig verkeerstraject. Ook het voorbije parcours van de politieke besluitvorming ligt op de weegschaal. De mensen van de BAM en vele politici hebben zich mispakt aan het verzet in delen van de bevolking. Actiegroepen waren tot voor kort kortlevende, vluchtige sparring partners. Dat is, zo is in Antwerpen aangetoond, niet langer het geval. Deze krant heeft het op 22 december 2005, in het jaaroverzicht architectuur, al aangekondigd: ‘Als de burger zich goed organiseert, krijgt hij zelfs gehaaide bouwpromotoren op de knieën. Hij heeft daar geen rechters of politici voor nodig. Wel kennis van zaken over de ingewikkelde procedures voor ruimtelijke ordening, deugdelijke architecturale en stedenbouwkundige inzichten, en de media.' Tom Naegels schreef hier (DS 22 augustus) dat politici moeten leren omgaan met burgerbewegingen: ‘Betrek ze vanaf het begin, erken hun macht en hun legitimiteit.' Maar, voegt hij daar aan toe, ‘de publieke opinie is een traag beest dat veel te laat wakker wordt'. De Oosterweelverbinding als leerschool kan ons op weg zetten naar een gedeelde visie op wat democratie is in de omgang met megaprojecten zou kunnen zijn.

Meerdere publicaties van Flyvbjerg zijn te vinden op:

http://flyvbjerg.plan.aau.dk/megaprojects.php

Wie? Luc Huyse, emeritus hoogleraar sociologie aan de KU Leuven. Wat? Het Oosterweeldossier moet alsnog extern doorgelicht worden. Waarom? Dergelijke megaprojecten hebben de neiging verkeerd te lopen.


DS, 03-10-2009

__________________
"Never argue with an idiot, they'll just bring you
down to their level and beat you with experience." (c)TB