50 JAAR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING IN BELGIË
'HULP HELPT MAAR IS NIET DE OPLOSSING'
België begon 50 jaar geleden met ontwikkelingshulp en de Belgische Technische Coöperatie organiseert daarover dit najaar een tentoonstelling. De koepel van Belgische ontwikkelingsorganisaties, 11.11.11, heeft veertig jaar op de teller staan en viert dat met een reeks debatten. Wat hebben we geleerd uit die decennia van ontwikkelingswerk?
Niamey, juni 2006. In de gloeiendhete hoofdstad van Niger ontmoeten vertegenwoordigers van Frankrijk, Canada, Denemarken, de Wereldbank en België topmensen van het Nigerese ministerie van Onderwijs. Ze bespreken wat er gebeurd is met de tientallen miljoenen euro's die het ministerie heeft ontvangen om de erg lage scholingsgraad van de Nigerezen op te krikken. Geert Jennes van de Belgische Technische Coöperatie is erg openhartig over de ontmoeting: 'De donorlanden hebben de betaling van verdere hulp opgeschort, onder andere omdat het financieel verslag aangaf dat de Nigerese regering voor een belangrijk deel van dat geld de uitgaven niet op een goede manier kon rechtvaardigen. De Wereldbankevaluatie stelde dan weer bikkelhard -en stak daarbij ook de hand in eigen boezem- dat er weliswaar veel geld aan schoolgebouwen was besteed maar dat er amper leerkrachten zijn om les te geven in die gebouwen. Ouders die hun kinderen niet naar school sturen, hebben dus eigenlijk gelijk.'
Jennes onderstreept dat dit soort problemen hoort bij begrotingssteun, de nieuwe vorm van ontwikkelingshulp. Ooit bestond hulp in hoofdzaak uit projecten die donoren kriskras en zonder veel overleg neerpootten. Bij begrotingssteun wordt de overheid van een land geacht zelf een ontwikkelingsplan op te stellen -in de eerste plaats een programma van armoedebestrijding. De rijke landen geven die regering dan het nodige geld om dat plan uit te voeren en zien toe op de goede besteding ervan. Jennes: 'Vroeger kon je met je projecten eilanden van excellentie creëren midden een omgeving van armoede en achterstelling, maar als de bestuurlijke basismechanismen rot waren, zonken die eilandjes op de duur ook weer weg. Met begrotingssteun grijp je precies in op die kernprocessen van bestuur. De regering moet zich verantwoorden tegenover de donoren en uiteindelijk is het de bedoeling dat ze zich gaat verantwoorden tegenover de bevolking. Dat proces was in Niger al bezig: de kranten stonden vol verhalen over deze kwestie.' De hoop is dat deze werkwijze leidt tot sterkere bestuursinstellingen, een cruciale factor in elk ontwikkelingsproces, zo heeft 50 jaar ontwikkelingshulp geleerd.
De zoektocht naar de juiste werkwijze is al zo oud als de ontwikkelingshulp zelf. De jongste stap in die queeste houdt het erop dat ontwikkeling en armoedebestrijding niet mogelijk zijn zonder een goed werkende en verantwoordelijke overheid. Dat is misschien wel de voornaamste les uit de successen en mislukkingen van de voorbije 50 jaar.
Het verhaal van een halve eeuw ontwikkeling brengt immers niet alleen slecht nieuws. India en China ontwikkelen een economische dynamiek die ons steeds meer de vraag doet stellen of ons leefmilieu dat wel zal kunnen dragen. Het analfabetisme in ontwikkelingslanden is tussen 1970 en 2006 gedaald van 57 naar 24 procent en succesvolle vaccinatiecampagnes verhoogden de levensverwachting in de meeste landen. Dat belet niet dat landen als Congo, Burundi en Rwanda -de drie landen die het meeste Belgische hulp kregen- een minder gunstige ontwikkeling kenden. In Congo daalde de index voor menselijke ontwikkeling zelfs sinds 1975. Om dat te begrijpen, mag hulp niet geïsoleerd bekeken worden. Ontwikkeling is immers een proces waarin vele factoren een rol spelen, en hulp is er daar één van.
Een zuiver zieltje
Ontwikkelingshulp. Het woord suggereerde van bij het begin dat rijke landen armere naties helpen om zich te ontwikkelen en zo sterker te staan in de grote, boze wereld. Daarmee leek zoiets als altruïsme in de internationale politiek te zijn geïntroduceerd. Haast ongeloofwaardig, zo kort na twee wereldoorlogen waarin miljoenen slachtoffers vielen. Bovendien waren veel rijke landen koloniale mogendheden die hun kolonies decennialang in de rol van goedkope grondstoffenleverancier dwongen, vaak met geweld.
Ontwikkelingshulp was niet zo onbaatzuchtig als de term doet vermoeden. Het ontstaan ervan was nauw verbonden met de Koude Oorlog. Zowel het kapitalistische Westen als het communistische Oostblok probeerden met alle middelen de pas onafhankelijke ontwikkelingslanden in hun kamp te krijgen. Ontwikkelingshulp was een van de middelen in die strijd. Dat verklaart waarom Oost en West jarenlang corrupte leiders als de Congolese dictator Mobutu steunden en waarom de hulp van de VS na de Koude Oorlog halveerde. De Belgische directeur bij het IMF, Willy Kiekens, noemt de politieke kleuring van IMF-steun tijdens de Koude Oorlog zowat de grootste fout van zijn instelling. Leiders die vooral hun eigen zakken vullen en een slecht beleid voeren, kunnen dankzij internationale hulp immers een geweldsapparaat betalen dat hen beschermt tegen een ontevreden bevolking. Hulp draagt zo misschien zelfs bij tot onderontwikkeling.
Er waren nog redenen waarom rijke landen hardnekkig corrupte leiders bleven steunen. Met ontwikkelingshulp werd de trouw van ex-kolonies aan het oude moederland "gekocht". De grondstoffen moesten immers blijven stromen. Voor een bedrijf als Union Minière, nu Umicore, waren de kopervoorraden in Katanga bijvoorbeeld cruciaal. Wijlen professor Jef Van Bilsen, de man die aan de wieg stond van de Belgische Dienst voor Ontwikkelingssamenwerking (DOS, de voorloper van ABOS en DGOS) zei een tijdje voor zijn overlijden in 1996 dat hij geprobeerd had de ontwikkelingssamenwerking af te schermen van de Belgische zakenbelangen, maar daar niet in geslaagd was. 'Ontwikkelingshulp belandde bij minister van Handel Maurice Brasseur, een man met zeer goede contacten in het bedrijfsleven. Dat is natuurlijk vragen om problemen.'Van Bilsen beschreef hoe een commissie van Belgische zakenkringen in de jaren na de Congolese onafhankelijkheid de regering adviseerde over het te volgen Congobeleid.
In die sfeer is het evident dat ook in onze hulp rekening gehouden werd met de Belgische zakenbelangen, bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat Belgische bedrijven onze hulpprojecten uitvoerden. Dergelijke "gebonden hulp" was toen de regel, ook al betekende het dat de hulp -door het gebrek aan internationale concurrentie- een stuk duurder werd. Bovendien is het onhandig gesofisticeerde waterpompen uit pakweg Wetteren in Burkina Faso te installeren omdat de dure wisselstukken dan toch wel van erg ver moeten komen. Voor de Belgische economie was die gebonden hulp echter zeer welkom en het creëerde rechtstreeks jobs voor Belgen, hetzij als doorgaans vetbetaalde experts in de ontwikkelingslanden zelf, hetzij in de Belgische ontwikkelingsadministratie.
Wat de ene hand geeft...
Dat alles belet niet dat de ambitie om "goed te doen" aanwezig was bij velen die aan ontwikkelingshulp deden, maar die goede wil botste dus op de zwaartekracht van meer structurele factoren. Ontwikkelingshulp was nog lang geen ontwikkelingsbeleid. De rijke landen hielden in andere beleidsdomeinen amper rekening met diegenen die ze zegden te willen helpen. Als de minister van Ontwikkelingssamenwerking al goed werk deed, hadden zijn collega-ministers heel andere objectieven. Een voorbeeld uit het handelsbeleid. De kledingsector is bij uitstek een branche waarin ontwikkelingslanden, die over weinig geld maar veel goedkope arbeid beschikken, zich kunnen laten gelden. Toch zorgden de rijke landen er in de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en zijn voorganger de GATT decennialang voor dat kleding bijzonder moeilijk binnengeraakte op hun markten. Kwestie van de eigen textielarbeiders te beschermen.
Of neem het geldbeleid. Omdat de VS over 's werelds reservemunt beschikken, hebben de beslissingen die ze nemen over hun dollar wereldwijde gevolgen. Zo besloten ze in 1979 om op enkele maanden tijd hun rente te verdubbelen, waardoor ook de dollar in waarde verdubbelde. Met als gevolg dat de afbetalingen van de leningen die de ontwikkelingslanden in de jaren zeventig waren aangegaan, op twee jaar tijd verdrievoudigden. De meeste van die leningen waren namelijk in dollars en hadden een variabele rente die de rentevoet in New York volgde. Dat leidde twee jaar later tot de schuldencrisis waar ontwikkelingslanden nu nog onder gebukt gaan. Die ene monetaire beslissing woog veel zwaarder dan jarenlange hulp.
Een ander voorbeeld van onsamenhangend beleid: wie echt wil dat ontwikkelingslanden zich ontplooien, aanvaardt dat ze mee beslissen over zaken die hen aanbelangen. In de praktijk zagen we dat de rijke landen zich verzetten tegen meer inbreng van ontwikkelingslanden in mondiale instellingen met macht.
Ten slotte hielden de rijke landen er amper rekening mee dat het ruimteschip Aarde met alle mensen moet worden gedeeld. Ze verbruiken een onevenredig groot deel van de natuurlijke rijkdommen en het is duidelijk dat de westerse levensstijl niet mogelijk is voor alle mensen. De rijke landen demonstreerden dus een ontwikkelingsmodel dat voor de rest van de wereld de facto niet haalbaar is. Een zeer paradoxale houding.
De ontwikkelingslanden hebben in de loop der jaren veel kritiek geuit. Onder het motto Trade not aid eisten ze in de jaren zeventig zelfs een Nieuwe Internationale Economische Orde die hen meer kansen zou geven. Ook de niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties die in de jaren zestig van de grond kwamen, plaatsten de retoriek van de hulp tegenover de rauwe werkelijkheid. Rudy De Meyer werkt sinds 1977 bij 11.11.11, de koepel van Vlaamse ontwikkelingsngo's: 'Onze basistekst van 1972 had het al over een Nieuwe Internationale Economische Orde, plattelandsontwikkeling en self reliance. Bert Peeters, de eerste Vlaamse 11.11.11-secretaris, vond dat we vooral niet te veel bezig mochten zijn met wat hij De Zak van Sinterklaas noemde, de pure ontwikkelingshulp. In de loop der decennia legden we ons toe op wereldhandel, schulden, grondstoffen...'
Helpt hulp?
Veertig jaar geleden ontbraken dus zowel de intentie als de kennis om een echt ontwikkelingsbeleid te voeren. Intussen zijn er zeker lessen geleerd. België en veel andere donoren doen nog amper aan gebonden hulp in de Minst Ontwikkelde Landen. Na de Koude Oorlog werd de toewijzing van hun hulp ook minder politiek. Donoren gaven meer hulp aan landen met goed functionerende instellingen, wat de effectiviteit van die hulp heeft vergroot. De Oorlog tegen het Terrorisme werkt evenwel een nieuwe politisering in de hand. Irak en Afghanistan zijn goed voor meer dan de helft van de toename van de hulp tussen 2001 en 2004 (van 67 miljard tot 80 miljard). Dit illustreert dat goede inzichten of praktijken nooit echt verworven zijn in de hulp. Ontwikkelingshulp blijft in de binnenlandse politiek van de donoren een kwetsbaar plantje.
Toch leggen de rijke landen -na de terugval op het einde van de Koude Oorlog- sinds enkele jaren opnieuw meer hulp op tafel en schelden ze meer schulden kwijt. Dat doen ze vooral in het kader van de millenniumdoelstellingen (MDG's) die de armoede in de wereld tegen 2015 willen halveren. In deze context kreeg de Britse ontwikkelingsexpert Mick Foster van de Britse regering alvast de opdracht alle onderzoek over hulp op een rijtje te zetten om te zien of er wel argumenten zijn voor meer hulp. Zijn besluit is dat hulp soms helpt. In de jaren negentig werd de zinloosheid van hulp geargumenteerd aan de hand van totaal mislukte projecten. Schandelijk, zeker, en ook vlot verkoopbaar in en door de media, maar niet meteen een hard bewijs dat hulp nooit werkt. Uit Fosters meer systematisch overzicht blijkt dat de hulp in verhouding tot het BNP telkens met 1 procent toenam, wat in het ontvangende land resulteerde in een toename van de economische groei met 0,3 procent. Professor Ontwikkelingssamenwerking aan de KU-Leuven, Patrick Develtere: 'Er is een consensus dat hulp een positieve invloed heeft op de publieke investeringen -basisinfrastructuur, onderwijs, gezondheidszorg- in ontvangende landen. In landen met een twijfelachtig bestuur kan diezelfde hulp ertoe leiden dat er meer geld beschikbaar is voor militaire aankopen.' Met andere woorden: het positieve effect van hulp is groter in landen die sowieso al willen investeren in sociale voorzieningen. Maar wat is goed beleid? Dat ligt niet vast. In de loop der jaren is gebleken dat meerdere wegen leiden tot ontwikkeling. Noodzakelijke voorwaarden zijn wel een minimum aan macro-economische stabiliteit en strijd tegen te grote ongelijkheid en dus armoede. 'Hulp helpt maar is niet de oplossing', vat Develtere de onderzoeksresultaten samen. 'Een aantal kenmerken keert dikwijls terug in landen die economisch succes boeken -zoals China, Maleisië, Zuid-Korea, Barbados, Botswana of Costa Rica- of in landen als Cuba en Sri Lanka die vooral scoren inzake menselijke ontwikkeling. Al die landen hadden een ontwikkelingsstrategie voor er veel hulp was. Ze hadden een eigen visie waarnaar de hulp zich moest schikken en instellingen die het beleid zelf in handen kunnen nemen. Ze investeren op lange termijn en mikken minder op projecten. Ze leggen veel nadruk op rechtvaardigheid en herverdeling en de armen worden betrokken. Het zijn landen die willen leren van anderen en openstaan voor nieuwe ideeën.'
Foster komt tot gelijkaardige besluiten: de beste resultaten worden gehaald in landen met stabiele instellingen en een relatief goed beleid, waarbij het eerste iets belangrijker is dan het tweede. Massieve steun werkte om die redenen prima in Taiwan, Zuid-Korea en Botswana.
'It's the politics, stupid'
Het lijken evidente vaststellingen, maar het heeft de internationale gemeenschap -daarin geleid door IMF en Wereldbank- decennia gekost om die les te leren. Eerst dacht men met projecten de regeringen te kunnen passeren. Later wilde men vanuit de Wereldbank en het IMF overal hetzelfde ontwikkelingsmodel opleggen: de markt zou het probleem oplossen, hoe minder staat, hoe beter. Professor Robrecht Renard: 'Nu beseft men dat de politieke en institutionele problemen van 's lands bestuur hét sleutelelement zijn. De ervaring heeft geleerd dat je dat van buitenaf niet echt kan veranderen. Het lukt maar als voldoende krachten in het land zelf achter het beleid staan. Je kan wel op vinkentouw zitten om kantelmomenten te steunen met je hulp.'
Door de civiele samenleving expliciet te betrekken, probeert men die kantelmomenten wel in de hand te werken. Renard: 'Dat is nogal revolutionair, het is erg politiek. Een ander beleid ontstaat immers slechts als de bestaande belangenconfiguratie wordt gewijzigd.' Dat lijkt sterk op de analyse die ngo's lang geleden maakten toen ze de kant kozen van bevrijdingsbewegingen: als de huidige elite niet werkt aan ontwikkeling, moeten anderen aan de macht komen.
Renard en Develtere vinden dat de MDG's haaks kunnen staan op de nieuwe aanpak. 'Donoren dreigen in hun aandrang om de doelstellingen te halen, geld buiten te duwen zonder te kijken naar de capaciteit en de bereidheid van die landen om een en ander waar te maken.' Bovendien proberen IMF en Wereldbank nog geregeld hun dada's van liberalisering en privatisering door te drukken.
Hulp dient overigens cijfermatig in het juiste perspectief gezet. Volgens de VN kost elke Europese koe jaarlijks 913 dollar aan subsidies, 113 keer meer dan de 8 dollar hulp per Afrikaan. Professor Develtere zegt dat de inwoners van rijke landen per week een kop koffie geven aan ontwikkelingshulp. In 2005 gaf de wereld 109 miljard dollar aan hulp, in 2002 slechts 50 miljard dollar -heel wat minder dan de 166 miljard dollar die migranten wereldwijd naar ontwikkelingslanden stuurden in 2005.
Coherentie blijft moeilijk
Coherentie maakt intussen -in bescheiden mate- deel uit van de campagne rond de MDG's. Doelstelling acht, die de targets van de rijke landen vastlegt, heeft het niet enkel over meer hulp maar ook over handelsbeleid en schuldkwijtschelding. Rudy De Meyer stelt vast dat de ngo's met hun vraag naar een samenhangend ontwikkelingsbeleid nu beter gehoord worden door overheden dan dertig jaar geleden. 'Er kwam een heuse consultatieboom. Dat betekent nog niet dat er op het terrein veel verandert. De grootste veranderingen kwamen er in het woordgebruik: beleidsmakers nemen onze taal over. De realiteit blijkt veel taaier, al verschilt dat van dossier tot dossier. Voor de schuldenkwestie is onze stelling dat de armste landen hun schulden gewoon niet kunnen afbetalen, bijna integraal overgenomen. Handel ligt moeilijker.'
In België is er geen coherentiewet, maar minister van Ontwikkelingssamenwerking De Decker noemt coherentie wel een prioriteit. Boekte hij al resultaten? Er is nu wel maandelijks overleg tussen ambtenaren van Financiën en Ontwikkelingssamenwerking over ons beleid in de Wereldbank en het IMF. Maar of dat heeft geleid tot een andere opstelling van onze vertegenwoordigers in IMF en Wereldbank is onduidelijk, want er is weinig transparantie over. Of en hoe de ontwikkelingsproblematiek weegt op het hele regeringsbeleid is even onduidelijk. Premier Verhofstadt heeft meer dan zijn voorgangers gewezen op het belang ervan, maar of het veel verder dan woorden gaat, weten we niet. Verhofstadt stelde ooit voor om elke Europese maatregel te toetsen op zijn gevolgen voor het Zuiden, maar daarvan is nooit meer iets gehoord.
Internationaal is er nog heel wat werk aan de winkel. Schuldkwijtschelding door individuele landen gebeurde al eind jaren tachtig maar het vergde een wereldwijde campagne van de civiele samenleving om Wereldbank en IMF ertoe te brengen hun schulden te verlichten.
Op de VN-top voor Milieu en Ontwikkeling in Rio de Janeiro in 1992 werd het principe van gezamenlijke maar verschillende verantwoordelijkheid aanvaard. Dat houdt in dat alle landen verantwoordelijk zijn voor duurzame ontwikkeling, maar dat de rijke landen een historische verantwoordelijkheid hebben om meer te doen dan de arme landen. De omzetting van dat principe naar concrete maatregelen laat veel te wensen over. Zo weigeren de VS, 's werelds grootste broeikasgasvervuiler, om veel meer te doen dan de ontwikkelingslanden.
Quid de democratisering van globale instellingen? De jongste jaren wordt wel gesproken over meer macht van ontwikkelingslanden maar in de praktijk is nog niets gewijzigd aan de machtsverhoudingen in IMF/Wereldbank of in de Veiligheidsraad. Alleen in de WTO zijn de ontwikkelingslanden erin geslaagd om de democratischer stemmenverdeling -een land, een stem- te benutten en meer te wegen op de onderhandelingen door zich beter te organiseren. Internationale politiek blijft rauw machtsspel: er worden geen cadeaus gedaan. Als er een democratisering komt, zal dat zijn omdat door de opkomst van grote ontwikkelingslanden globaal bestuur ondoenbaar is zonder hen.
Handel blijft een harde noot om kraken. Nog geen jaar geleden -op de WTO-top van Hongkong- verzette de EU zich tot de laatste snik tegen een einddatum voor de exportsubsidies waarmee ze haar landbouwproducten onder de kostprijs op de markten van ontwikkelingslanden dumpt. Bernard Petit, die al vele jaren de Europese administratie voor Ontwikkelingssamenwerking leidt, erkent dat het moeilijk blijft en dat zijn pogingen om verder te gaan inzake coherentie op weerstand botsen.
In de jaren zeventig bleek de EU bereid om de handel met de ontwikkelingslanden veel sterker te reguleren. Er kwamen heuse grondstoffenakkoorden, betere prijzen en betere markttoegang voor de ACS-landen (Afrika, Caraïben, Stille Oceaan). Rudy De Meyer: 'Dat had ook met de machtsverhoudingen te maken. De oliecrisis had de westerse afhankelijkheid van grondstoffenproducenten in het Zuiden blootgelegd. Ik denk dat ngo's op momenten dat de machtsverhoudingen het toelaten, een verschil kunnen maken.' Ondanks die betere toegang tot de Europese markt zagen de ACS-landen hun aandeel in de wereldhandel slinken. Wat bewijst dat handelsbeleid alléén ook niet zorgt voor ontwikkeling. Het toont ook aan dat de ontwikkelingslanden ondertussen een zeer diverse groep geworden zijn. De grote verscheidenheid in economische slagkracht onder ontwikkelingslanden geeft aan dat er nood is aan een wereldhandel die landen beleidsruimte laat. We hebben niet de indruk dat dit erg hoog staat op het WTO-verlanglijstje van de rijke landen. Integendeel. Het is opvallend dat de meeste ontwikkelingslanden die wel een economische dynamiek ontwikkelden, zoals Maleisië, China, India of Brazilië, juist geen betere markttoegang genoten en zich een plaats moesten veroveren op de wereldmarkt zoals de WTO die vormgeeft. Als dat is gelukt, danken ze dat vooral aan hun eigen beleid. Het zijn vaststellingen die na een kleine halve eeuw ontwikkelingssamenwerking de hulp in het juiste perspectief zetten: als landen een dynamiek hebben ontwikkeld, danken ze dat meer aan hun eigen ontwikkelingsbeleid dan aan het onze.
> 50/50 Noord/Zuid. Tentoonstelling 50 jaar ontwikkelingssamenwerking. In Espace Jacqmotte, Hoogstraat 139, 1000 Brussel. Van 12 september tot 28 oktober.
www.expo5050.be
> 11.11.11 organiseert feesten op 30 september in Houthalen en Mechelen en op 1 oktober in Drongen en Izegem. Meer info:
www.11.be/deverjaardag
MO*36, september 2006,
www.mo.be.